本文發表于《信息安全與通信保密》2024年第4期
概念變遷視角下的網絡空間國際治理
郎平
歷史沉淀于特定概念并借概念成為歷史。從歷史學視角看，概念不僅是社會和歷史發展的“表征”，也是能夠直接影響歷史變化的因素。以互聯網、大數據、人工智能為代表的信息革命創新性地改變了人類生產和生活的方式，不僅是大變局背景下時代之變的重要特征，還推動人類社會發展進入一個新的階段——數字時代。通過考察網絡空間國際治理進程中重要概念的演變，分析概念的延續、變化和新意，發現并闡明新舊概念之間的差別、起源和成因，既可以幫助我們更好地理解網絡空間治理發展的歷史，也能夠幫助我們探尋歷史前進的邏輯，在智能時代呼之欲出的當下，更好地把握不可知的未來。
一、從網絡空間國際治理進程看概念變遷
互聯網治理是當前全球治理的一項重要內容。然而，與其他全球治理不同的是，國際互聯網治理進程是從技術層起步，并伴隨著其與物理空間的融合程度不斷加深，逐漸向經濟、社會、軍事等其他領域擴展。當下，由于信息技術的快速融合發展態勢，廣義上的國際互聯網治理進程仍然處于快速的發展演進之中。基于治理議題的不同特性，國際互聯網治理進程大致可以分為3個階段，對應著也出現了3類概念表述。
1.1互聯網治理階段
從20世紀80年代至90年代后期，互聯網治理的議題主要集中在技術和社會層面。互聯網最初源于美國服務于科學研究和軍事發展的網絡，其后在技術專家們的努力下，互聯網逐漸由軍用轉向民用商業網絡，并且開始向全球擴展。為了確保國際互聯網的安全有效運行，一系列非營利性國際機構成立，其中最具代表性的是：1985年成立的互聯網工程任務組（Internet Engineering Task Force，IETF），1992年成立的國際互聯網協會（Internet Society，ISOC），1992年成立的區域互聯網注冊管理機構（Regional Internet Registry，RIR），1998 年成立的互聯網名稱與數字地址分配機構（Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，ICANN）。特別是ICANN的成立標志著美國政府與互聯網社群就域名管理權的博弈暫告結束，并在全球開啟了有關互聯網應由誰控制及如何管理的討論。狹義的“互聯網治理”概念就是在這個時候出現的，常被用來描述管理互聯網技術設施及相關社會、經濟和政治問題的政策、程序和制度。
1.2網絡空間治理階段
21世紀初至10年代中期，網絡空間對于國家安全的戰略意義日漸凸顯。2003—2005 年，由聯合國大會決議召開的信息社會世界峰會（World Summit on the Information Society，WSIS）是由“互聯網治理”轉向“網絡空間治理”的一個標志性事件，國家行為體正式獲得參與國際互聯網治理的合法性。在這個階段，越來越多的國家安全議題開始進入互聯網治理議程。愛沙尼亞危機、伊朗核設施遭受“震網”病毒攻擊、斯諾登事件，以及美俄“黑客門”事件等都充分提示了不斷上升的外部網絡安全威脅。垃圾郵件、個人隱私和信息保護、虛假新聞、網絡攻擊、網絡犯罪、網絡恐怖主義、網絡戰成為國家安全治理的重要內容。除技術社群和國家外，互聯網用戶、私營企業、非政府組織、學術界等都成為利益相關方，很多傳統的政府間組織，例如聯合國、世界貿易組織（World Trade Organization，WTO）、二十國集團（Group of 20，G20）等也開始探討有關網絡的議題，全球網絡治理呈現出“機制復合體”的特征。為此，學界開始越來越多地用“網絡空間治理”這個概念來概括網絡空間相關的各種治理問題。
1.3數字治理階段
21世紀10年代后期至今，以互聯網為基礎的大數據、人工智能、物聯網、衛星互聯網等數字技術加速創新，由此催生了一系列新的治理議題。在國家層面，數字技術和數字經濟成為國家經濟增長的新引擎，數據安全與利用、平臺經濟、AI倫理規則等議題的治理成為新的挑戰；在國際層面，數字領域成為大國競爭的新賽道，技術標準、跨境數據流動、數字貿易、供應鏈和數據安全等新議題成為大國博弈的焦點。一方面，聯合國、WTO、G20、APEC等傳統的國際治理機制開始推動新規則的談判；另一方面，大國競爭背景下，美國試圖重塑數字時代的國際秩序，以美歐貿易和技術委員會、“四方安全對話”、印太經濟框架等小圈子來確立其競爭優勢，數字空間分裂成平行體系的風險不斷加大。在此背景下，人們開始越來越多地使用“數字治理”的概念來把握當下的時代特征。
二、從概念變遷看網絡空間治理的演進邏輯
從互聯網治理到網絡空間治理再到數字治理，其概念的內涵和外延都在不斷擴大，這與新技術新應用的加速創新是相一致的。如果說從互聯網治理到網絡空間治理體現了基于同一技術的治理議題所涉領域的外擴，那么數字治理的出現則體現了技術層本身的擴容。從國際視角來看，第一次擴容體現了地緣政治邏輯下所關注治理議題的變化，第二次擴容則重新回歸了技術發展的邏輯，技術的變化催生出更多新的治理議題。
2.1 由互聯網治理到網絡空間治理：從技術性概念到社會性概念的擴容
最初的國際互聯網治理概念是基于技術層面的互聯網，即在技術上如何實現被稱作“萬網之網”的國際互聯網在全球有效安全地運行；其后，互聯網的商業化進程加速，越來越多基于互聯網的活動與國家的政治、經濟和社會生活密切相關。21世紀初，隨著互聯網對國家經濟社會發展的影響力日益顯著，聯合國認為有必要探討如何讓互聯網更好地促進人類的可持續發展，于是在2003—2005年召開了信息社會世界峰會。也正是在此次會議上，“互聯網治理”概念第一次有了國際權威的定義：“政府、私營部門和民間團體根據各自的職能，制定并應用影響互聯網發展與使用的共同原則、規范、條例、決策流程和綱領”，治理內容包括互聯網的關鍵資源、互聯網安全、確保使用互聯網促進發展等。這個權威界定的意義在于，它正式承認了政府/國家行為體在互聯網治理中的合法性，由此拉開了主權國家進入網絡空間的序幕，也為“網絡空間治理”概念的興起奠定了基礎。
網絡空間治理是一個更加社會性的概念，更能體現互聯網逐漸滲透至國家政治、經濟、社會生活的現實。與互聯網“全球互聯的計算機系統”的界定相比，“網絡空間”無疑是一個更加多元、立體的概念。根據國際電信聯盟的定義，網絡空間是指“由以下所有或部分要素創建或組成的物理或非物理的領域，這些要素包括計算機、計算機系統、網絡及其軟件支持、計算機數據、內容數據、流量數據及用戶”。從社會科學的視角來看，網絡空間就是人類使用互聯網所產生的活動空間，因而網絡空間治理不僅具有更加寬泛的內涵和外延，也更突出了人類社會在網絡空間活動的主體性特征。目前，對于網絡空間治理的界定有多種維度和視角，依據概念使用者的學科框架而有所不同，在概念的實際應用中更突出領域的劃分，例如網絡技術治理、網絡內容治理、網絡安全治理等。
2.2 由網絡空間治理到數字治理：統籌發展和安全的治理新階段
如果說從“互聯網治理”到“網絡空間治理”體現的是互聯網技術與物理世界融合的進程，那么“網絡空間治理”到“數字空間治理”則更多體現的是技術基礎取得重大創新突破之后所帶來的治理議題拓展。“韓國互聯網之父”、國際互聯網名人堂入選者全吉男認為，和網絡空間相比，數字空間是一個更加中性的詞匯，前者常常與網絡安全和網絡戰爭聯系在一起，后者則更多與數字經濟和數字社會的語境相適應；數字空間是一個以互聯網和其他網絡為基礎設施，涵蓋人工智能、數據、物聯網、網絡安全和社交媒體等不同層面的數字經濟和社會空間。與網絡空間治理相比，數字空間治理的議題則是基于——包括但不限于互聯網——更廣泛的數字技術，其概念的內涵和外延有了更大的拓展，更能體現平臺治理、數據治理、物聯網治理、人工智能治理這些數字時代的治理議題。
從議題的性質來看，數字治理的邏輯有了明顯的變化。如果說網絡空間治理的目標主要聚焦于互聯網的運行安全和社會安全，那么數字治理的目標則兼具了安全與發展的雙重屬性。以數據治理為例，一方面，隨著數字經濟的快速發展，數據作為關鍵生產要素的價值日益凸顯，已成為數字時代國家經濟社會發展的基礎性資源和戰略性資源，激活數據要素潛能，充分發揮數據要素的放大、疊加、倍增作用，是加速形成新質生產力、事關國家高質量發展的重要一環。另一方面，數據安全問題也日漸凸顯，它不僅事關國家關鍵基礎設施安全和網絡安全，而且關系到國家政治安全、社會安全、個人信息安全等方方面面，如何保護國家的重要數據、規范跨境數據流動已經成為世界各國普遍面臨的挑戰。由此可見，在國家層面，數據治理不僅要考慮到國家的經濟發展問題，還要確保國家的網絡和數據安全；在國際層面，跨境數據流動也同樣要兼顧國家的安全和產業的發展兩個層面，這是與以往的網絡空間治理議題非常不同的特點。
由此可見，概念變遷的背后體現出三類治理目標，蘊含了兩種演進邏輯。“互聯網治理”的目標是要在技術層面（如域名、IP地址）確保國際互聯網安全有效運行；“網絡空間治理”是要應對網絡空間產生的各種安全問題（如網絡攻擊、犯罪、個人信息保護），維護國際安全與秩序；數字空間治理的本質則是大國競爭背景下數字創新帶來的安全和發展利益分配及秩序重塑（如數據跨境流動、數字貿易、人工智能），核心是創新和發展問題。進而言之，上述三類目標的交替始于技術演進的驅動，后加入地緣政治的力量博弈，目前處于技術力量與地緣政治博弈相互交織的混合邏輯，復雜性更甚以往。
三、網絡空間治理的雙重演進邏輯還將持續
進入數字時代，網絡空間治理演進的兩種邏輯還將持續發揮作用。在技術驅動邏輯下，隨著大數據、人工智能、物聯網、衛星互聯網等新技術新應用的加速創新，還會有更多的治理概念不斷出現，特別是隨著人工智能等通用技術在經濟和社會各領域的融合滲透，互聯網治理進程或將從當下的“數字治理”階段進入“數字智能治理”的新階段，也必然會催生出各種“智能治理”概念。在地緣政治博弈的推動下，互聯網治理的議題也將會隨著大國競爭與合作的領域而不斷變化，例如跨境數據流動、生物人工智能安全、衛星互聯網等。特別是隨著衛星互聯網的興起、美太空軍構筑“太空網絡安全”以及北約16國聯合芬蘭、瑞典發起“太空聯盟持續監視”倡議，相信“太空網絡治理”議題也會出現在國際治理議程上。在兩種邏輯交疊作用之下，網絡空間國際治理進程將會在議題、機制、參與主體等方面呈現出更加復雜融合的特點，其推進的難度也將持續增加。
首先，網絡空間國際治理議題將可能在更廣泛的領域內，向更加細化和專業化的方向延伸。近年來，在大數據和云計算等技術進步的加持下，生成式人工智能技術突飛猛進，從ChatGPT的不斷升級換代到文生視頻的Sora，彰顯出人工智能技術對各行各業的賦能潛力，這也就意味著在本已不斷擴展的網絡空間，人工智能技術將進一步助推已有的數字化革命，對各行各業及人類生活的方方面面賦能，進而重塑人類社會秩序。在此前景下，人工智能時代的網絡空間將有可能在各個節點出現需要治理的新型安全風險，有些安全風險甚至難以預測，網絡空間治理由此將進入更加專業化的多利益相關方治理模式，需要多學科、多領域的專業人士共同推進。進一步，由于百年大變局背景下大國實力的此消彼長，國際格局進入調整期，大國關系復雜多變，競爭與合作相互交織，網絡空間國際治理的機制碎片化特征恐將持續。
其次，新興技術快速創新應用的同時還會給網絡空間治理帶來更多的不確定性，從而在一定程度上加劇網絡空間的國家安全困境。由于治理進程總是落后于技術創新應用的速度，未知的未來和規則的真空固然會帶來失序的混亂，但也會給相關國家帶來“亂中取勝”的契機，特別是當人工智能技術很可能讓人類社會迎來重大變革的當下。因而在這段時間內，國家行為體一方面會抓緊機會利用新興技術尋求更大的發展和安全利益；另一方面也會擔心對手國家遵循同樣的邏輯而令自身處于競爭劣勢或更不安全的環境，因而會更加努力地構建本國更高水平的安全。對比各國當下對人工智能安全、數據安全和網絡安全的擔憂，雖然時至今日有約束力的全球網絡安全規范仍然沒有達成，但是對網絡安全的擔憂似乎已經被前兩者所覆蓋，究其原因，主要是伴隨著我們對其安全威脅的認知逐漸加深，已經在網絡安全領域建立了必要的安全能力和安全水平，讓我們能夠有底氣去面對更加嚴峻的網絡安全風險。換言之，當數字智能技術還未達到穩定態及國際社會還沒有普遍構筑起必要的安全能力之前，網絡空間的大國競爭和國家安全困境會進一步加劇，并對網絡空間的國際治理進程帶來深遠的影響。
四、結語
概念是我們在認識客觀世界的過程中，從感性認識上升到理性認識，把所感知事物的本質特點抽象出來，對其加以概括的抽象表達。因而，概念必然滯后于事物發展，并且會隨著事物的發展變化而不斷調整更新，以準確捕捉新的現實特征。從最初的互聯網治理到網絡空間治理再到數字治理，這些概念都折射出信息技術快速發展給國際社會帶來的不同治理問題，需要相關行為體相互協商共同解決，實現集體行動來維護網絡空間的秩序。
在可預見的未來，網絡空間國際治理進程還將不斷演進，新的治理概念也會不斷出現并更新迭代。然而，概念的生命力往往是持久的，它不僅承載了過去的歷史，還蘊含著未來前進的方向；換言之，只要以互聯網為代表的信息技術在快速發展并且不斷制造新的治理問題，“網絡空間治理”就是有生命力的概念，直到“互聯網”技術的產業生命周期走到終點，成為真正的歷史。盡管如此，如果我們站在人類發展的高度來看，即使這些“歷史的”概念不再有現實的分析意義，它們也會作為歷史的見證者被記錄、被研究、被考古，其生命力將永存。